Sukob interesa u javnoj nabavi: odredbe, zamke i praktični savjeti

Ugovor sklopljen u sukobu interesa je ništetan, a od 16. svibnja 2026. naručitelj za njega odgovara prekršajno. Izmjene Zakona o javnoj nabavi (NN 48/26) proširile su pravila o sukobu interesa na povezane osobe svih predstavnika naručitelja te na članove zajednice ponuditelja, podugovaratelje i druge subjekte na čiju se sposobnost ponuditelj ili natjecatelj oslanja. Od 1. rujna 2026. ista pravila obvezuju u postupcima jednostavne nabave.

Zašto je sukob interesa pogreška s najtežim posljedicama

Većina pogrešaka u postupku javne nabave može se ispraviti izmjenom dokumentacije ili ponovnim pregledom ponuda. Sukob interesa nije takav: ako se previdi, ugovor je ništetan, postupak se može poništiti, a projekti sufinancirani iz fondova Europske unije izloženi su financijskim korekcijama.

Uzrok rijetko je namjera, a mnogo češće neznanje. Član povjerenstva ne zna da je tvrtka njegova šurjaka podugovaratelj, član upravnog vijeća nije potpisao izjavu jer smatra da se ona odnosi samo na povjerenstvo, ili popis gospodarskih subjekata na mrežnoj stranici naručitelja nije ažuriran godinu dana.

Pravni okvir

Sukob interesa uređen je u Poglavlju 8. Zakona o javnoj nabavi (NN 120/16, 114/22, 48/26; dalje: ZJN), u člancima 75. do 83. Uz njih su za praksu važni članak 3. točka 13. (neprihvatljiva ponuda), članak 199. (prethodno sudjelovanje gospodarskog subjekta), članak 254. (razlozi za isključenje), članak 298. (poništenje postupka) i članak 443. (prekršaji).

Uz odredbe ZJN-a primjenjuje se i Zakon o sprječavanju sukoba interesa (NN 143/21, 36/24; dalje: ZSSI), koji dužnosnicima propisuje dodatna ograničenja u poslovnim odnosima. Pojam poslovnog odnosa prema ZSSI-u izričito obuhvaća i ugovore o javnoj nabavi. Stoga se kod općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i drugih dužnosnika postojanje sukoba interesa mora procjenjivati prema oba propisa.

Posebne obveze ZSSI propisuje i za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (čl. 4. ZSSI-a). Član predstavničkog tijela dužan je pisanim putem, u roku od 15 dana od stupanja na dužnost ili stjecanja udjela, obavijestiti predsjednika predstavničkog tijela ako ima 5 % ili više udjela u vlasništvu poslovnog subjekta. Popis tih udjela objavljuje se i redovito ažurira na mrežnim stranicama jedinice. Osim toga, član predstavničkog tijela dužan je pisanim putem, u roku od 15 dana, obavijestiti predstavničko tijelo o stupanju u poslovni odnos poslovnih subjekata u njegovu vlasništvu i vlasništvu članova njegove obitelji s jedinicom u kojoj obnaša dužnost te s trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama kojima je ta jedinica osnivač ili član. Te obveze postoje neovisno o ZJN-u, a objavljeni popis udjela vijećnika naručitelju je koristan izvor pri provjeri sukoba interesa.

Kada postoji sukob interesa

Sukob interesa postoji kad predstavnik naručitelja koji sudjeluje u provedbi postupka može utjecati na njegov ishod, ima izravni ili neizravni financijski, gospodarski ili bilo koji drugi osobni interes koji bi se mogao smatrati štetnim za njegovu nepristranost i neovisnost (čl. 76. st. 1.). Zakon pritom navodi da sukob interesa postoji „osobito”:

• ako predstavnik naručitelja istodobno obavlja upravljačke poslove u gospodarskom subjektu,
• ako je predstavnik naručitelja vlasnik poslovnog udjela, dionica odnosno drugih prava na temelju kojih sudjeluje u upravljanju ili kapitalu gospodarskog subjekta s više od 0,5 %.

Izraz „osobito” znači da su to samo najčešći primjeri, a ne zatvoren popis. Sukob interesa može postojati i kad predstavnik naručitelja nema ni udio ni funkciju u gospodarskom subjektu, primjerice kad je član stručnog povjerenstva donedavno bio zaposlen kod ponuditelja ili s njim ima neki drugi osobni interes.

Tko je predstavnik naručitelja (čl. 76. st. 2.)

Predstavnikom naručitelja smatra se:

1. čelnik naručitelja,
2. član upravnog, upravljačkog i nadzornog tijela naručitelja (od NN 48/26 zasebna točka, ranije zajedno s čelnikom u točki 1.),
3. član stručnog povjerenstva za javnu nabavu,
4. druga osoba koja je uključena u provedbu ili koja može utjecati na odlučivanje naručitelja u postupku javne nabave,
5. osobe iz točaka 1. do 3. kod pružatelja usluga nabave koji djeluje u ime naručitelja.

Točka 4. najšira je i u praksi se najčešće previdi. Ona uvodi funkcionalni pojam predstavnika naručitelja: obuhvaća i osobe koje nisu imenovane u stručno povjerenstvo, a pisale su tehničke specifikacije ili troškovnik, primjerice inženjere iz drugih ustrojstvenih jedinica, vanjske stručnjake i projektante.

To proizlazi iz samog teksta odredbe, koja obuhvaća svaku osobu koja je „uključena u provedbu ili koja može utjecati na odlučivanje naručitelja”. Isto polazište zauzimaju i Smjernice Europske komisije o izbjegavanju sukoba interesa i upravljanju njime (2021/C 121/01), prema kojima je priprema tehničkih specifikacija jedna od faza s najvećim rizikom pogodovanja. Zato svaka osoba koja za naručitelja izrađuje tehničke specifikacije ili troškovnik treba potpisati izjavu iz članka 80. stavka 1. ZJN-a.

Pritom treba razlikovati dvije situacije vezane uz izradu troškovnika:

• Sukob interesa na strani naručitelja (čl. 76. st. 2. t. 4.). Osoba koja za naručitelja izrađuje tehničke specifikacije ili troškovnik ima financijski, vlasnički, rodbinski ili drugi osobni interes (čl. 76. i 77.) povezan s gospodarskim subjektom koji sudjeluje u postupku. Isto vrijedi kad vanjski izrađivač troškovnika istodobno sudjeluje u pregledu i ocjeni ponuda u kojima su s njime povezani subjekti.
• Prethodno sudjelovanje projektanta kao ponuditelja (čl. 199. ZJN-a). Projektant koji je izradio projektnu dokumentaciju i troškovnik kasnije se javlja kao ponuditelj ili član zajednice ponuditelja. Prema praksi Suda EU (spojeni predmeti C-21/03 i C-34/03, Fabricom) i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) to nije automatski sukob interesa iz čl. 76. ZJN-a. Naručitelj mora poduzeti mjere iz čl. 199. st. 2.: svim ponuditeljima staviti na raspolaganje relevantne informacije i odrediti primjeren rok za dostavu ponuda. Takvog ponuditelja smije isključiti samo ako se jednako postupanje ne može osigurati na drugi način i tek nakon što mu omogući da dokaže da njegovo sudjelovanje ne narušava tržišno natjecanje (čl. 199. st. 3. i 4., čl. 254. st. 1. t. 5.).

Povezane osobe (čl. 77.)

Pravila iz članka 76. stavka 1. na odgovarajući se način primjenjuju i na povezane osobe predstavnika naručitelja. Nakon izmjena ZJN NN 48/26 to vrijedi za sve predstavnike naručitelja iz članka 76. stavka 2., a ne više samo za čelnika i članove upravnih, upravljačkih i nadzornih tijela.

Prema Smjernicama za provedbu postupaka jednostavne nabave Ministarstva gospodarstva, povezanim osobama smatraju se:

• supružnici i partneri bez obzira na to je li brak ili veza u međuvremenu prestala: bračni drug, (suprug / supruga), izvanbračni drug, životni partner / neformalni životni partner,
• krvni srodnici – prava linija bez ograničenja: roditelji (majka, otac), djeca (sinovi, kćeri), bake i djedovi, unuci i unuke, prabake, pradjedovi, praunuci, praunuke,
• krvni srodnici – pokrajnja (bočna) linija do 4. stupnja: braća i sestre (uključujući polubraću i polusestre), tete, ujaci, stričevi (braća i sestre roditelja), nećaci i nećakinje (djeca braće i sestara; sinovac, sestrična), bratići i sestrične (djeca teta, ujaka i stričeva),
• srodnici po tazbini (u sukobu interesa su samo do 2. stupnja) – rodbina supružnika: punac / tast i punica (roditelji supruge), svekar i svekrva (roditelji supruga), zet (kćerin muž) i snaha / nevjesta (sinova žena), očuh / maćeha te pastorak / pastorka (djeca supružnika iz bivšeg braka), braća i sestre supružnika (šurjak, svastika, djever, zaova) te bake, djedovi i unuci supružnika,
• posvojenje – zakonski su izjednačeni s 1. stupnjem prave linije: posvojitelji i posvojenici.

Ako je bilo koja od tih osoba u situaciji iz članka 76. stavka 1., primjerice obavlja upravljačke poslove u gospodarskom subjektu ili u njemu ima više od 0,5 % udjela, predstavnik naručitelja i taj gospodarski subjekt u potencijalnom su sukobu interesa. Takav subjekt predstavnik naručitelja mora navesti u izjavi o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa.

Isto vrijedi i u jednostavnoj nabavi, neovisno o vrijednosti. Ugovor ili narudžbenica izdana gospodarskom subjektu s kojim je predstavnik naručitelja ili njegova povezana osoba u sukobu interesa ništetni su ako sukob interesa nije pravodobno i odgovarajuće otklonjen.

Gospodarski subjekti (čl. 76. st. 3.)

Sukob interesa ne procjenjuje se samo u odnosu na ponuditelja. Gospodarskim subjektom smatraju se i natjecatelj, član zajednice ponuditelja, podugovaratelj te drugi subjekt na čiju se sposobnost ponuditelj ili natjecatelj oslanja.

Kada sukob interesa ne postoji (čl. 78. i 79.)

Sukob interesa ne postoji ako čelnik ili član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela naručitelja, odnosno s njim povezana osoba, upravljačke poslove u gospodarskom subjektu obavlja po položaju, kao službeni predstavnik naručitelja, a ne kao privatna osoba. Primjer je gradonačelnik koji po funkciji sudjeluje u radu skupštine gradskog komunalnog društva.

Prijenos poslovnih udjela na drugu osobu ili povjerenika ne otklanja sukob interesa (čl. 78.).

Obveze naručitelja

1. Izjave predstavnika (čl. 80. st. 1.)

Svaki predstavnik naručitelja potpisuje izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa i ažurira je bez odgađanja kad nastupi promjena. Nakon stupanja na snagu izmjena ZJN NN 48/26 obrasce izjava treba uskladiti. Povezane osobe sada se provjeravaju za sve predstavnike naručitelja, a gospodarski subjekti uključuju i članove zajednice, podugovaratelje i subjekte na koje se ponuditelj oslanja.

2. Objava popisa gospodarskih subjekata (čl. 80. st. 2. i 3.)

3. Izuzeće i zamjena (čl. 81. st. 1. i 2.)

Član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela, član povjerenstva ili druga uključena osoba mora se izuzeti iz postupka odmah po saznanju, a najkasnije dan nakon saznanja o sukobu interesa, te o tome obavijestiti čelnika naručitelja. Čelnik tada:

• osigurava da izuzeta osoba prestane sa svim aktivnostima u postupku,
• određuje drugu osobu koja preuzima njezine zadatke,
• osigurava da dotadašnje sudjelovanje izuzete osobe ne ugrozi daljnji tijek postupka.

Treći korak u praksi se najčešće zanemaruje. Ako je izuzeta osoba već sudjelovala u pojedinim fazama postupka, njezin dosadašnji rad potrebno je provjeriti ili ponoviti te o tome sastaviti zapisnik.

4. Odbijanje ponude i poništenje postupka (čl. 81. st. 3.)

Ako je u sukobu interesa čelnik naručitelja, kojeg nije moguće izuzeti, ili drugi predstavnik naručitelja čije izuzeće nije moguće ili ne otklanja sukob interesa, ponuda gospodarskog subjekta s kojim postoji sukob interesa odbija se kao neprihvatljiva. Ako nakon toga ne preostane nijedna valjana ponuda, naručitelj mora poništiti postupak javne nabave na temelju članka 298. stavka 1. točke 10. ZJN-a.

Sukob interesa u jednostavnoj nabavi

Od 1. rujna 2026. pravila o sukobu interesa iz članaka 75. do 83. ZJN-a primjenjuju se i na jednostavnu nabavu. Novi članak 15. stavak 3. točka a) obvezuje naručitelja da općim aktom o jednostavnoj nabavi uredi sprječavanje, prepoznavanje i uklanjanje sukoba interesa sukladno tim člancima.

Za naručitelja to znači:

• pravilnik o jednostavnoj nabavi mora sadržavati odredbe o sukobu interesa, a ne samo upućivati na načela javne nabave;
• osobe koje provode jednostavnu nabavu potpisuju izjave i kad povjerenstvo nije imenovano;
• popis gospodarskih subjekata u sukobu interesa navodi se u pozivu na dostavu ponuda ili se navodi da takvi subjekti ne postoje;
• ponuda subjekta u sukobu interesa odbija se, a ugovor sklopljen protivno tim pravilima ništetan je.

Što su promijenile izmjene ZJN-a 2026.

Izmjene su stupile na snagu 16. svibnja 2026., a odredbe o jednostavnoj nabavi 1. rujna 2026.

Najviše posljedica ima brisanje iznimke od dvije godine: činjenica da je član obitelji udjele stekao davno više sama po sebi ne isključuje sukob interesa.

Najčešće zamke u praksi

U svakoj dvojbi vrijedi isto pravilo: izuzeti se odmah i to zapisnički evidentirati. Izuzeće ne šteti postupku, a propušteni sukob interesa može ga poništiti.

Posljedice

Ništetnost je najteža posljedica: pravo na isticanje ništetnosti ne zastarijeva, a na nju se može pozvati svatko tko ima pravni interes. Ugovorne strane tada moraju vratiti ono što su primile, a ako to nije moguće, dati odgovarajuću naknadu u novcu, što kod izvedenih radova redovito znači dugotrajne sporove.

Praktični savjeti i kontrolna lista

Za naručitelje

• Obrasci izjava usklađeni s izmjenama ZJN NN 48/26 (povezane osobe za sve predstavnike, podugovaratelji i subjekti na koje se ponuditelj oslanja).
• Izjave potpisali čelnik, članovi upravnog, upravljačkog i nadzornog tijela, članovi povjerenstva i svi koji su pripremali dokumentaciju.
• Vanjski savjetnik i projektant ugovorom obvezani na potpisivanje izjava.
• Popis gospodarskih subjekata za čelnika i članove tijela objavljen na mrežnoj stranici i ažuran.
• U dokumentaciji o nabavi, odnosno pozivu na dostavu ponuda, naveden popis ili izjava da takvi subjekti ne postoje.
• Nakon otvaranja ponuda svi članovi povjerenstva provjerili sve subjekte iz ponuda i ažurirali izjave.
• Postupak izuzeća i zamjene propisan internim aktom, s rokom od jednog dana.
• Kod prethodnog sudjelovanja projektanta poduzete i u izvješću o postupku dokumentirane mjere iz čl. 199. ZJN-a.
• Pravilnik o jednostavnoj nabavi sadrži odredbe o sukobu interesa (od 1. 9. 2026.).

Za ponuditelje

• Prije predaje ponude provjeren popis subjekata u dokumentaciji o nabavi i na mrežnoj stranici naručitelja.
• Provjereni i podugovaratelji, članovi zajednice i subjekti na čije se kapacitete oslanjate.
• Ako postoji veza s predstavnikom naručitelja, naručitelj upozoren prije roka za dostavu ponuda, dok se sukob još može otkloniti izuzećem.
• Odluka o odabiru provjerena i s gledišta sukoba interesa jer je rok za žalbu kratak.

Izvori

• Zakon o javnoj nabavi, NN 120/16, 114/22, 48/26 (pročišćeni tekst: javnanabava.info/zakonski-i-podzakonski-akti/zakon-o-javnoj-nabavi/)
• Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, NN 48/26
• Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi s obrazloženjem, PZE 265, Hrvatski sabor, travanj 2026.
• Zakon o sprječavanju sukoba interesa, NN 143/21, 36/24
• Smjernice za provedbu postupaka jednostavne nabave, Ministarstvo gospodarstva
• Smjernice Europske komisije o izbjegavanju sukoba interesa i upravljanju njime u skladu s Financijskom uredbom, SL C 121, 9. 4. 2021. (2021/C 121/01)
• Sud EU, spojeni predmeti C-21/03 i C-34/03, Fabricom, 3. ožujka 2005.