Prigovor u jednostavnoj nabavi: upravni akt, zabrana delegiranja i pravo na upravni spor

Prigovor u jednostavnoj nabavi — upravni akt, zabrana delegiranja i pravo na upravni spor

Uređenje pravne zaštite u jednostavnoj nabavi jedna je od onih obveza koja se u praksi naručitelja najčešće rješava paušalno – prepisivanjem tuđih općih akata i svođenjem cijelog instituta na jednu ili dvije rečenice o „pravu na prigovor čelniku tijela”. Takav pristup u pravilu ne izdrži prvi ozbiljniji test, a to je stvarni prigovor nezadovoljnog ponuditelja. Uputa Ministarstva gospodarstva o uređenju pravne zaštite u jednostavnoj nabavi pruža niz smjernica koje naručitelje usmjeravaju prema pravno održivom i u praksi provedivom rješenju, a u nastavku se obrađuju one koje u radu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te ustanova imaju najveću težinu.

Podsjetimo najprije na okvir obveze. Naručitelj je općim aktom dužan urediti pravila o osiguranju pravne zaštite gospodarskim subjektima putem prigovora čelniku tijela odnosno odgovornoj osobi naručitelja, i to za nabave čija je procijenjena vrijednost veća od 15.000,00 eura. U uređivanju tih pravila naručitelj raspolaže određenom autonomijom, ali ta autonomija nije neograničena – naručitelj je dužan poštovati temeljna načela javne nabave iz članka 4. ZJN 2016, osobito načelo razmjernosti, uvijek imajući u vidu svrhu zakonske odredbe kojom je obveza osiguranja pravne zaštite uopće propisana. Drugim riječima, opći akt smije oblikovati postupak prigovora, ali ga ne smije učiniti nedjelotvornim.

Sažetak — pet ključnih poruka

Kod javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga prigovor se rješava u upravnom postupku, a rješenje je upravni akt.
O prigovoru osobno odlučuje čelnik tijela odnosno ravnatelj — ta se ovlast ne smije delegirati na pročelnika, voditelja nabave ni povjerenstvo.
Rok za odlučivanje je najviše 8 dana; opći akt ne smije propisati dulji rok.
Rješenje kojim se prigovor odbija mora biti obrazloženo i sadržavati uputu o pravu na upravni spor.
Usvajanjem prigovora postupak nije gotov — nova odluka o odabiru ponovno podliježe prigovoru ostalih ponuditelja.

1Što opći akt mora, a što bi trebao urediti

Iz autonomije naručitelja proizlazi da pravo na podnošenje prigovora ne moraju imati svi gospodarski subjekti. Naručitelj može općim aktom predvidjeti da prigovor mogu podnijeti samo oni gospodarski subjekti koji su u postupku jednostavne nabave sudjelovali kao ponuditelji. No, dvije stvari naručitelj mora osigurati: pravo na prigovor na donesenu odluku u postupku jednostavne nabave te unaprijed jasno propisana pravila koja se na jednak način primjenjuju prema svim gospodarskim subjektima.

Radi učinkovite i transparentne pravne zaštite preporučuje se da opći akt osobito uredi:

radnje i akte u postupku protiv kojih je dopušteno podnijeti prigovor;
osobe ovlaštene za podnošenje prigovora;
način i rok za podnošenje prigovora;
rok za odlučivanje o prigovoru;
način i adresate dostave odluke o prigovoru.

Uz to, preporučuje se urediti i pravo na pravovremeni uvid u dokumentaciju postupka, kako bi ponuditelj koji namjerava izjaviti prigovor mogao ostvariti uvid u dokumentaciju nužnu za njegovu pripremu. Naručitelju se pritom savjetuje da na pravovremeno zaprimljen zahtjev za uvid odgovori prije isteka roka za izjavljivanje prigovora te da jasne i primjerene rokove za provedbu uvida propiše internim aktom. Ako se uvid u praksi omogućuje tek nakon proteka roka za prigovor, pravo na prigovor postaje iluzorno, a takvo uređenje izravno vrijeđa svrhu odredbe.

Poseban naglasak zaslužuje opseg akata protiv kojih je prigovor dopušten. Preporučuje se omogućiti prigovor ne samo protiv odluke o odabiru i odluke o poništenju, već i protiv poziva za dostavu ponuda (natječajne dokumentacije) i njegovih izmjena te protiv izmjena sklopljenog ugovora. Cilj je da se nepravilnosti uklone tijekom provedbe postupka, kad god je to s obzirom na predmet prigovora moguće. Ako naručitelj ipak odabere uže rješenje i omogući samo prigovor na odluku o odabiru, preporučuje se općim aktom propisati da se takvim prigovorom omogući i osporavanje nepravilnosti u pozivu odnosno dokumentaciji o nabavi – primjerice prigovor na restriktivne uvjete u otvorenom pozivu ili dokumentaciji koji su utjecali na ishod postupka ili pogodovali određenom gospodarskom subjektu. Time se izbjegava situacija u kojoj je nepravilnost očita, a formalno nema akta protiv kojega bi se prigovor mogao izjaviti.

Odluka o prigovoru kojom se prigovor odbacuje ili odbija mora sadržavati obrazloženje razloga zbog kojih je odbijena. Obrazloženje nije formalnost – ono je pretpostavka svake daljnje pravne zaštite i istovremeno dokaz da je naručitelj o prigovoru stvarno odlučivao, a ne ga tek administrativno „zaprimio”.

2Rokovi, dostava i odgodni učinak

Pri određivanju rokova za podnošenje prigovora vodi se računa o složenosti predmeta nabave, potrebi osiguranja učinkovite pravne zaštite i načelu razmjernosti. Kod roka za odlučivanje o prigovoru ključno je upozorenje koje se izravno tiče velikog dijela naručitelja.

Važno — rok od 8 dana

Za naručitelje na koje se primjenjuje članak 156. ZUP-a rok za odlučivanje o prigovoru zakonom je određen u trajanju od 8 dana. Takvi naručitelji ne smiju općim aktom propisati dulji rok — propisivanje roka od 15 ili 30 dana kod jedinice lokalne samouprave protivno je zakonu.

Odluka o prigovoru obavezno se dostavlja ponuditelju koji je uložio prigovor. Naručitelj je pritom dužan u modulu Jednostavne nabave evidentirati da je prigovor podnesen te da je riješen. Općim aktom naručitelj može odrediti da se odluka o prigovoru dostavlja i drugim ponuditeljima u postupku.

Radi učinkovitosti pravne zaštite preporučuje se da podneseni prigovor u pravilu ima odgodni učinak do donošenja odluke o prigovoru. Naručitelj općim aktom može unaprijed predvidjeti iznimne slučajeve u kojima prigovor neće imati odgodni učinak, kao što je slučaj žurnosti, ali se takva žurnost mora moći opravdati u svakom pojedinom slučaju – ona ne smije biti pravilo prikriveno kao iznimka. Način podnošenja prigovora naručitelj može urediti putem EOJN RH, ali i na drugi način, uz uvjet da je to određeno jasno i transparentno.

3Prigovor kao upravni akt — najvažnija razlika u praksi

Središnje pitanje, koje presudno određuje postupanje jedinica lokalne samouprave i ustanova, jest status naručitelja. Pravo na podnošenje prigovora iz članka 156. ZUP-a i daljnja pravna zaštita vežu se uz postupanje javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga u smislu odredbi tog Zakona. Primjena članka 156. ZUP-a proizlazi i iz obrazloženja članka 5. Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, u kojem je navedeno da se obveza propisivanja pravne zaštite određuje kroz prigovor čelniku tijela na postupanje javnopravnog tijela prema odredbama članka 156. ZUP-a, dok se kod naručitelja čija postupanja nisu podvediva pod taj Zakon prigovor podnosi odgovornoj osobi, ovisno o ustrojstvu naručitelja.

Kada je riječ o naručitelju koji je javnopravno tijelo ili pružatelj javnih usluga, tada:

se postupak povodom prigovora vodi kao upravni postupak;
rješenje doneseno povodom takvog prigovora predstavlja upravni akt;
protiv tog rješenja dopušteno je pokretanje upravnog spora.

Ova tri elementa mijenjaju cijelu logiku postupanja. Prigovor u jednostavnoj nabavi kod takvih naručitelja nije „interna žalba” niti neformalno preispitivanje odluke – to je upravnopravni institut sa svim posljedicama koje iz toga slijede, uključujući način vođenja postupka, sadržaj rješenja i sudsku kontrolu.

Javnopravno tijelo / pružatelj javnih usluga
(JLS, ustanove)

prigovor po čl. 156. ZUP-a
vodi se upravni postupak
rješenje je upravni akt
protiv rješenja — upravni spor
delegiranje odlučivanja nije dopušteno

Ostali naručitelji
(npr. pojedina trgovačka društva)

prigovor po internim aktima
nije upravni postupak
rješenje nije upravni akt
nema upravnog spora po čl. 156. ZUP-a
daljnji put uređen internim propisima

Kod naručitelja koji nemaju status javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga u smislu ZUP-a (primjerice pojedina trgovačka društva), način podnošenja i rješavanja prigovora te daljnji put pravne zaštite uređuju se internim aktima i propisima koji uređuju njihovo ustrojstvo i poslovanje. U tim slučajevima prigovor se podnosi odgovornoj osobi ili drugom nadležnom tijelu određenom internim aktima, a rješenje o prigovoru nema narav upravnog akta niti se protiv njega vodi upravni spor po osnovi članka 156. ZUP-a.

4Zabrana delegiranja ovlasti odlučivanja u javnopravnim tijelima

Zakonodavac je odlučivanje o prigovoru izrijekom vezao uz čelnika tijela odnosno odgovornu osobu naručitelja. Svrha je jasna: osigurati da o prigovoru odlučuje osoba na najvišoj razini odgovornosti unutar organizacije naručitelja.

Za naručitelje koji nisu javnopravna tijela ni pružatelji javnih usluga, ta odredba ne zabranjuje prijenos ovlasti. Čelnik tijela odnosno odgovorna osoba može općim aktom, punomoći ili pojedinačnom ovlasti prenijeti donošenje odluke o prigovoru na drugu osobu naručitelja, vodeći računa o organizaciji i potrebama poslovanja, ako je takav prijenos nužan, proveden na transparentan način i uz adekvatno obrazloženje.

Međutim, takav prijenos ovlasti nije primjenjiv kada se radi o naručitelju koji se ima smatrati javnopravnim tijelom ili pružateljem javnih usluga i podnošenju prigovora sukladno članku 156. ZUP-a. U tom je slučaju ovlaštenje za odlučivanje o prigovoru izrijekom određeno tim Zakonom i vezano uz čelnika tijela odnosno odgovornu osobu.

Upozorenje — tko potpisuje rješenje

O prigovoru mora odlučiti sam čelnik odnosno odgovorna osoba. Odluka koju bi umjesto njih donio pročelnik upravnog odjela ili voditelj nabave — na temelju općeg akta, punomoći ili ovlaštenja — bila bi zahvaćena bitnom povredom jer bi je donijela stvarno nenadležna osoba.

Odredbe općih akata JLS-a i ustanova koje predviđaju delegiranje odlučivanja o prigovoru na niže razine u tom su dijelu ništave u primjeni i čest su izvor kasnijih poništenja pred upravnim sudom.

5Uputa o pravnom lijeku i pravo na upravni spor

Iz naravi rješenja o prigovoru kod javnopravnog tijela izravno slijedi odgovor na pitanje koje se u praksi redovito postavlja. Budući da se takvo rješenje donosi u upravnom postupku i predstavlja upravni akt, na njega se primjenjuju pravila ZUP-a o sadržaju rješenja, što uključuje i obveznu uputu o pravnom lijeku. S obzirom na to da protiv rješenja o prigovoru iz članka 156. ZUP-a nije predviđena žalba, već je dopušteno pokretanje upravnog spora, uputa o pravnom lijeku mora sadržavati pouku da se protiv rješenja može pokrenuti upravni spor podnošenjem tužbe nadležnom upravnom sudu, u zakonom propisanom roku (u pravilu 30 dana od dostave rješenja, sukladno Zakonu o upravnim sporovima).

Izostanak upute o pravnom lijeku ili njezino pogrešno navođenje (primjerice, upućivanje na „žalbu čelniku” umjesto na upravni spor) ne samo da je nepravilnost sama po sebi, nego može utjecati i na tijek rokova za sudsku zaštitu na štetu naručitelja. Za naručitelje koji nisu javnopravna tijela, uputa o daljnjem postupanju daje se sukladno njihovim internim aktima, jer se njihova pravna zaštita ne kreće upravnopravnim putem.

6Primjena u praksi jedinica lokalne samouprave

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave javnopravna su tijela, pa se na njih primjenjuje članak 156. ZUP-a u punom opsegu.

U praksi — JLS

O prigovoru odlučuje čelnik tijela — gradonačelnik, općinski načelnik odnosno župan — i ta se ovlast ne smije delegirati na pročelnika ili službenika.
Postupak se vodi kao upravni postupak; o prigovoru se odlučuje rješenjem u roku od 8 dana; rješenje mora biti obrazloženo i sadržavati uputu o pravu na upravni spor.
Podnošenje i rješavanje prigovora evidentira se u modulu Jednostavne nabave.

Opći akt jedinice trebao bi, dakle, biti usklađen s tim okvirom: rok za odluku ne dulji od 8 dana, jasno određen čelnik kao osoba koja odlučuje, uređen uvid u dokumentaciju prije isteka roka za prigovor i, po mogućnosti, širi opseg akata protiv kojih je prigovor dopušten.

7Primjena u praksi ustanova i položaj ravnatelja

Ustanove (primjerice odgojno-obrazovne, zdravstvene, kulturne ili socijalne ustanove) u pravilu imaju status pružatelja javnih usluga, čime i za njih vrijedi režim članka 156. ZUP-a. Odgovorna osoba naručitelja u ustanovi jest ravnatelj, pa o prigovoru odlučuje upravo ravnatelj. Kao i kod jedinica lokalne samouprave, ta se ovlast ne smije prenijeti na drugu osobu – ni na pomoćnika ravnatelja, ni na voditelja nabave, ni na povjerenstvo. Rješenje ravnatelja povodom prigovora je upravni akt, donosi se u upravnom postupku, mora biti obrazloženo i sadržavati uputu o pravu na upravni spor, uz poštivanje roka od 8 dana za odlučivanje.

Ravnatelji ustanova pri donošenju općeg akta trebaju posebno paziti da naslijeđeni ili preuzeti obrasci ne sadrže odredbe o delegiranju odlučivanja o prigovoru, jer su takve odredbe u koliziji sa zakonom i sudskom praksom. Praktično najsigurniji pristup jest da ravnatelj u općem aktu izrijekom navede sebe kao osobu koja odlučuje o prigovoru te da postupak oblikuje kao upravni postupak.

8Postupanje nakon usvajanja prigovora

Ako naručitelj usvoji prigovor i donese novu odluku o odabiru, valja voditi računa da i protiv te nove odluke ponuditelji iz istog postupka imaju pravo na pravnu zaštitu putem prigovora, na jednak način kao i protiv prve odluke. Usvajanje prigovora, dakle, ne zatvara postupak pravne zaštite – ono otvara novi krug u kojem ostali ponuditelji mogu osporavati novu odluku. Opći akt i praksa naručitelja trebaju to predvidjeti kako se ne bi dogodilo da naručitelj novu odluku o odabiru smatra konačnom prije nego što je istekao rok za prigovor na nju.

Zaključak

Pravna zaštita u jednostavnoj nabavi kod jedinica lokalne samouprave i ustanova nije stvar formalnog prepisivanja odredbe o prigovoru. Riječ je o upravnopravnom institutu: prigovor se rješava u upravnom postupku, rješenje je upravni akt, ovlast odlučivanja pripada čelniku odnosno ravnatelju i ne smije se delegirati, rok za odluku ograničen je na 8 dana, a rješenje mora sadržavati obrazloženje i uputu o pravu na upravni spor. Naručitelji koji svoje opće akte usklade s ovim okvirom bitno smanjuju rizik poništenja svojih odluka pred upravnim sudom i istodobno gospodarskim subjektima osiguravaju stvarnu, a ne tek deklarativnu pravnu zaštitu.

Uz ovaj članak Ogledni primjer prigovora i rješenja čelnika tijela → Gotovi obrasci s razrađenim primjerom — prigovor ponuditelja i rješenje gradonačelnika, spremni za prilagodbu vašem postupku.